（一）美国农业政策的历史演化

　　　　
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　　　　在20世纪30年代，面对资本主义经济大危机和寰球商业维护主义的风行，美国对公民经济运前进行了 一系列行之有效的干涉，即所谓的“罗斯福新政”，其中包含对农业实行了强有力的政府支撑，农业补贴政策开端 逐渐构成。不外，此时农业补贴政策的主要目标在于，通过增长农业生产补贴和出口补贴（1933 年,red wing black，政府供给的农业补贴为1.31亿美元），晋升农业出产力，拓展国际市场，保障食粮保险，实檀越体是联邦政 府。美国农业补贴政策的雏形主要体当初1933年的《农业调剂法》中。到了1950年前后，全球农产品市场 供过于求，农产品价钱大幅度下跌，此时，美国政府开始全面增添农业补贴。到了1970年前后，美国开始实施 “目的价格－－价差补助体系”，并在1977年通过 《粮食与农业法案》予以全面实施。尔后，美国的农业补贴政策每隔5年便依据海内形状势进行订正、弥补跟完美 。迄今为止，有影响的农业补贴法案重要有：
　　　　1.1985年农业法案－－《农业安全法案》。20世纪80年代初期，因为美元升值和国际农产品市 场竞争加剧，美国农产品出口减少，农场主收入水平降低；与此同时，1980年农业法案已使得美国联邦政府财 政预算吃紧，因而，1985年农业法案不仅要斟酌到农场主的利益需求，而且要统筹政府的预算约束。在此背景 之下通过的1985年《农业安全法案》计划五年内农业补贴资金总额为850亿美元，主要实施目标为：降低商 品贷款利率、冻结价差补贴、解冻补贴基础面积、勉励和补贴土地休耕、扩大出口补贴。其实施目的在于应用生产 环节的限制和流通环节的补贴来提升农产品价格水温和出口竞争力。
　　　　2.1990年农业法案－－《食物与农业贸易保护法案》。在1990年农业法案的造成过程中，关税 和贸易总协议（GATT）谈判主导了政府决议者的思维。此时政府的估算本钱和贸易谈判态度成为1990年农 业法案制订的两大主要制约因素。政策决策者的主要用意在于：降低总体补贴水平，并将农业补贴与农民的生产决 策分别，同时，施展市场机制的调节作用。1990年农业法案的主要内容包括：1.在法案实施期间，保持固定 的目标价格。2.将农业贷款利率维持在1985年农业法案的程度上，并与全球农产品市场价格衔接。3.以8 5%的耕地面积作为政府价差补贴的基础，其余15%的耕地面积不能享受政府财政补贴，农民可以根据市场状态 自在调整生产结构和规模。4.自1994年开始，价差补贴的市场价格由本来的5个月市场平均价格改为12个 月市场平均价格。
　　　　3.1995年农业法案－－《联邦农业促进与改造法案》。1995年农业法案出台的事实背景主要有 ：1996年美国举办大选，GATT谈判获得进展，美国农业国际竞争力加强，农业产出日益集中，全球经济增 长良好。经由一连串的讨价还价，农业法案终于在1996年4月实现并通过。其主要内容包括：1.目标价格－ 价差补贴系统暂停实施（但并未完整取消），在2002年之前用固定补贴取代。2.实施“生产弹性合同”。3 .推行运销支援贷款。4.实施补贴上限，每个农场主的补贴上限为40000美元。5.推行长期资源保育方案 。
　　　　4.2002年农业法案－《农业安全与农村投资法案》。在2002年农业法案的制定过程中，决策者 面临的经济背景主要是：美元贬值，国际农产品生产价格下跌，农场主农业收益降落，联邦政府预算呈现盈余，欧 盟、日本农业补贴水平提高（张陆彪，2002）。2002年5月，美国2002年农业法案正式生效，联邦政 府决定在1995年农业法案的基础上全面增加对农业的投资和补贴，计划在未来六年内农业财政支持达到118 5亿美元（陈锡文、程国强，2003）。该法案的主要内容包括：实施直接补贴，扩大补贴种类，参加反周期补 贴，提高贷款利率，扩大种植弹性空间，提高补贴上限，推行出口和粮食援助计划，扩大资源保育面 积。
　　　　从美国20世纪30年代以来农业补贴政策的演化轨迹来看，美国农业补贴政策大致可以划分为三个不同 的阶段：1.价格补贴为主导的阶段（1933-1995年），此时，政府补贴直接与市场价格挂钩。2.收入补贴为主导的阶段（1996-2001年），此时，政府补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入构成中。3.收入补贴与价格补贴并存阶 段（2002年至今），此时，政府补贴的种类和方式根据实际情况而定。
　　　　
　　　　（二）美国农业补贴政策的现实特点
　　　　
　　　　目前美国农业补贴政策的运行格局是以2002年农业法案为基本框架的。美国2002年农业法案认为 农场主“提供牢靠的收入安全网”为根本起点；与此相适应，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信 贷、农村发展、利研和技术推广、作物保护等方面出台了一揽子支持政策。概而言之，美国农业补贴政策的运行现 状可以概括为以下多少个特色。
　　　　1.在补贴数量上已经达到历史最高水平。根据美国农业部测算，在2002年农业法案生 效的2002-2007年期间，年均农业补贴支出大致为190亿－210亿美元；而按1995年农业法案，法定农业补贴年 均为133亿美元，2002年农业法案在此基础上农业补贴年均净增57亿－77亿美元。与此同时，由于农业 补贴具备压低国际农产品市场价格的滞后效应，按照美国农业补贴政策的运行机制，从深远看，美国联邦政府的农 业补贴实际支出还有增加的空间和可能。
　　　　2.在补贴方式上以“黄箱”政策为主。就2002年农业法案的政策支出性质而言，生态保护、养分计 划、农村发展、森林保护、能源计划等项目属于不受WTO农业规则限制的“绿箱”政策；而商品计划、贸易支持 、信贷支持、农场保护等项目属于受WTO农业规则限制的“黄箱”政策。而且就2002年农业法案增加的补贴 数量而言，“黄箱”政策补贴的比重超过55%。“黄箱”政策补贴主要是通过销售贷款补贴、固定直接补贴、反 周期补贴三种政策工具，提供应种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主，从而形成了一张周密的收入安全保 护网。其中，反周期补贴是一种全新的补贴方法，其实质是提高农产品目标价格水平，增加农场主生产收益，增强 其国际市场竞争力。
　　　　3.在补贴范围上已经履盖了简直所有主要农产品。除了持续对传统的大米、小麦、玉米、棉花、高粱等 主要农产品进行补贴外，2002年农业法案又把大豆、油料、花生等产品纳入固定直接补贴和反周期补贴的规模 ；把羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入销售贷款补贴的范围；而且把原来不享受补贴的生果、蔬菜、乳制品、食糖等产 品也纳入补贴和保护的范围。这在美国农业发展史上是素来不过的。
　　　　4.在补贴分配上相对集中在主要农产品和大农场主上。在2002年农业法案中，尽管有十大项目，但 以主要农产品为补贴对象的商品计划补贴就占补贴总量的50%，生态保护补贴占补贴总量的30%.从补贴种类 上看，尽管扩大了补贴范畴，但补贴依然主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上。从收益主体来看 ，因为各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩，巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场。据美国农业部初 步估量，2000年，美国大农场约占农场总数的8%，却得到了47%的政府农业补贴；而按照2002年农业 法案的补贴方式，占美国农场总数30%左右的较大规模农场将获得政府补贴总量的75%（Harvey，20 04）。
　　　　
　　　　二、政策工具与政策绩效
　　　　
　　　　（一）美国农业补贴的政策工具
　　　　
　　　　在美国70多年的农业补贴政策实施过程中，根据农业本身发展的要求、国内国际市场行情、政治因素的 变动，美国政府采用了多样化的补贴工具和手腕，树立了一个完全、系统的农业补贴政策系统。概而言之，美国农 业补贴的政策工具主要有：
　　　　1.货款差额补贴。这是1996年以前美国政府主要的农业补贴工具，即农业部事先断定一个目标价格 ，假如商品贷款利率高于目标价格或播种后全国均匀市场价格低于目标价格，其差额由政府支付给农夫。所波及的 农产品主要是大批谷物产品。农夫能够在种植前预先支取不超过50%的价格差额，等收成后多退少补。差额补贴 的本质是政府为农产品提供掩护价格。1996年当前，这种政策工具被直接支付所代替。
　　　　2.直接受入补贴。这是一种与农产品的生产、价格不挂钩的固定补贴，是政府从价格补贴转向收入补贴 的主要标记。实在施进程是政府按照基期的补贴产量和补贴面积肯定补贴数目，而不与当年的种植面积和市场价格 挂钩。在此基本上，农民自主决定种植面积和种植品种。
　　　　3.反周期补贴。这是2002年农业法案提出的新补贴工具，它实际上是贷款差额补贴与直吸收入补贴 彼此混杂的产物。其实施过程是：当时由农业部确定一个目标价格，如果市场价格加上直接支付高于目标价格，则 不启动反周期补贴；如果市场价格加上直接支付低于目标价格，政府就用反周期补贴来补充两者之间 的差额。
　　　　4.资源保育补贴.它始于1936年的《泥土保护与家庭调配法》，目前主要包括土地休耕补贴、农田 水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等。另外，美国联邦政府还提供做作灾难援助接济补贴，用于天然灾 祸发生后的土地资源保护。根据2002年农业法案，2002-2007年，政府将投入220亿美元实施农业资源保育筹划。
　　　　5.农产品贸易补贴.从国际农产品市场份额上看，美国小麦出口占世界市场的45%，大豆占34%， 玉米占22%，农产品出口额占美国农业销售总额的比重高达25%.因此，农产品出口对于稳定美国国内农业生 产和提高农场主收益存在极其主要的作用。与此相适应，美国政府的农产品出口补贴以出口信贷和鼓励市场进入为 重点，主要补贴名目是：1.出口信贷担保。它始于1982年，目前是美国最大的农产品出口支持项目，其主要 功效在于为美国农产品出口企业提供回款担保。2.新兴市场项目。它主要对有发展潜力的新兴市场给予回款担保 和贷款补贴，每年大抵在10亿美元左右。3.市场进入项目。它主要用于开发、维持、拓展美国农产品的国际市 场，特殊是那些高附加值农产品的市场，每年大体在2亿美元左右。4.出口提高项目。它旨在对在国际农产品市 场上遭受不公正竞争的出口企业提供补贴，1996年为3.5亿美元，1998年为5亿美元，1999年为5 .9亿美元，2000年为5.79亿美元，2002年为4.78亿美元，目前每年保持在5亿美元左 右。
　　　　
　　　　（二）美国农业补贴政策的积极效应
　　　　
　　　　如何对待和评估美国的农业补贴政策，始终是全球关注的焦点；同时，美国农业补贴政策的后果和影响直 接决议着国际农产品市场的走势和WTO农业会谈的成败。如果美国长期坚持高强度的农业补贴政策，则必定带来 如下踊跃效果：1.有利于提升美国农产品的市场价格上风。美国长期对出口导向的农产品（主要是粮食作物）给 予大批补贴，其目的在于下降其价格和进步其竞争力。2000年,red wing shoe store，美国对小麦的直接补贴为每吨45美元（折合成国民币为370元），对玉米的直接补贴为每吨27美元（折合 成人民币为220元）。换句话说，美国的小麦和玉米分辨从政府补贴中失掉了370元/吨和220元/吨的降价空间，从而使美国农产品在国际市场上取得了比拟价格竞争优势（张桂林等，2003）。2.促进了美 国拓展农产品国际市场。目前，在国际农产品市场上，美国的小麦、玉米、大豆均占领较大的份额；2001年， 美国农产品出口额到达536亿美元，稳居世界第一（Murphy，1999）。而长期稳固的农业补贴必将有 力地提高美国拓展农产品国际市场的才能。3.有助于美国农业生产稳步发展。实施出口补贴可以解脱和转嫁农产 品过剩的危机，进而缓解农业生产与需要之间的抵触和矛盾；实施贷款差额补贴和反周期补贴，可以大大强化农场 主应答市场供求稳定的能力，从而有助于克制农业生产可能产生的激烈波动。4.有利于农业结构合理优化。美国 政府一方面通过多样化的限产补贴，对已经重大多余的农产品进行强迫性或限度性的价格束缚，从而减少和制约其 产量；另一方面又通过激励性补贴来刺激和支持市场缺乏农产品的生产，从而缓解供求抵触，推进农业生产构造公 道化。5.有助于农业生产可持续发展。美国政府的多样化补贴不仅为农业生产发展创造了良好的宏观环境，而且 从基本上保证了农业生产主体的农业收益，从而扩大了农业生产的内部资本积聚，进而为农业科技的推广利用和农 业的扩展再生产发明了基础条件前提，终极增进农业生产连续、稳定发展。
　　　　
　　　　三、政策问题与发展走势
　　　　
　　　　（一）美国农业补贴政策的主要问题
　　　　
　　　　不可否定，美国的农业补贴政策总体上是胜利的，但在具体的政策运行过程中仍然存在着一些亟待研究和 解决的窘境和问题。
　　　　1.加重政府财政累赘。20世纪90年代初期，美国农业财政支出大致在460亿美元左右，占美国联 邦政府预算支出的比重为3.7%；进入21世纪以来，农业补贴的急剧增加导致农业财政支出大大增加，200 0年达到757亿美元，占联邦政府预算支出的比重回升到4.2%（Ray et al.，2003）；伴跟着美国2002年农业法案的实施，农业财政支出总量与所占比重将会进一步提高，从 而加大了联邦政府的财政压力。
　　　　2.导致农业补贴的不良循环.一方面，大量的农业补贴可以刺激农业产出增加，从而有利于农业扩大再 生产；另一方面，由于农业补贴老是直接或间接地与种植面积和导致产量相连，农民为了获取更多的补贴总是尽可 能地扩大种植面积和提高产量，从而发生市场供给压力和导致生产价格降低，进而引发新一轮的市场价格与补贴保 护价格的差距扩大，最终导致农业补贴不断强化而难以自拔（Wise， 2004）.
　　　　3.引发国际贸易摩擦。美国的出口补贴和信贷支持使得农场主在国际市场上出卖农产品变得轻易和有利 可图；与此同时，其他国家的农民却得不到政府的相干政策支持。在此前提下，美国农产品向世界市场推销就成为 可能。由于美国在国际农产品市场上的主体地位，美国农业政策的变动会对国际农产品市场产生深远的影响。美国 大量的农业补贴不仅可能进一步压低国际农产品市场价格，而且可能严峻伤害其他国家特别是发展中国家农民的利 益。据初步测算，美国小麦、玉米、油料作物的产量每增加10%，国际市场上小麦、玉米、油料作物的价格将分 离下降8%，13%，14%（IFPRI，2003）。
　　　　4.不利于WTO农业谈判顺利进行。在WTO谈判过程中，美国农业补贴一直备受来自其余国家特别是 发展中国度的压力。美国在WTO谈判中表演着双重角色。一方面，长期以来，美国致力于削减国际农产品贸易壁 垒，力求为其农产品创造更多的出口机遇；另一方面，美国在国内又向农场主提供巨额的农业补贴。尽管这些补贴 均在WTO农业规则所许可的框架之内，但由于美国在国际贸易自由化谈判中的主导位置以及美国农产品在国际市 场上的主体地位，美国巨额的农业补贴可能侵害其在国际事务中的大众形象，进而引发其他国家仿效和新一轮贸易 保护主义仰头，挑衅己经存在的国际农产品贸易新秩序。
　　　　5.补贴收益分配格式不公平和不均等。从实际情况来看，农业补贴收益主要集中在规模大的农场主手中 ，然而，这种高度集中的分配程度同时又是农业部门自身结构问题的产物。近年来，农业部分已经越来越与大型贸 易企业紧密联合在一起了，而这些大型商业企业创造的农业产出占美国年度农业总产出的44%。同时，农业补贴 分配在历史上就总是与产量和农业工业结构严密相连，导致了美国农业补贴收益分配格局的倾斜和不平衡。实证研 讨表明，大量的补贴利益被不经营农场的土地所有者占有。1997年，55亿美元农业补贴总量中的13.8亿 美元被不经营农场的土地所有者据有，也就是说，25%的农业补贴利益成为政策“漏损”。“漏损”的数量和程 度主要取决于农业补贴在租地农场主与土地所有者之间的分配比例。在美国，租地经营是一个很广泛的景象，20 01年，超过45%的农业耕地采取租地经营模式，租地经营者的租金支付方式主要是现金支付或者产品分成。这 样，美国农业补贴在多大程度上转换成土地高价格和高租金，不仅是政策制定者而且也是农场主高度关注的问题。 尽管在美国良多农场主自身就是土地所有者，因此他们可能享受到应有的政府补贴利益,ghd iv styler pink，但同样值得关注的是，为数不少的不经营农场的土地所有者也通过土地高价格和高房钱获取了大量的农业补贴利 益。
　　　　
　　　　（二）美国农业补贴政策的将来走向
　　　　
　　　　自1933年开始实施农业补贴以来，美国政府的详细农业补贴政策根据详细情形一直进行调整和完善， 依照通例，2007年将是美国农业补贴政策调整年。进入21世纪以来，为适应WTO农业谈判的须要，美国农 业补贴政策浮现出绝对清晰的发展趋势。
　　　　1.从补贴水平的角度来看。只管美国政府在WTO农业谈判中积极主意履行“零补贴计划”，提倡撤消 所有生产补贴和出口补贴，但在其国内农业补贴政策上却始终在强化其补贴总量和范围。2002年农业法案划定 ，在此后10年（2002-2011年）内美国政府用于农业的补贴将达1900亿美元，年均法定农业补贴在200亿美元左右，比199 5年农业法案的农业补贴增加了80%。随同着WTO农业谈判的艰巨进展，国际农产品市场的竞争将日趋剧烈； 与此同时，美国经济近年来保持了良好增加的态势，再加上美国大选和国内中小农场主好处渴求的双重压力，可以 预感，2007年美国农业补贴政策的修订必将以补贴程度的进一步强化为基础。
　　　　2.从补贴方式的角度来看。美国的农业补贴逐步由以价格支持为主转向以收入支持为主。近年来，美国 在农业补贴政策上重视发挥市场机制的导向作用，传统的以目标价格、保护价格、贷款差额支付为主的价格支持政 策，逐步转向以直接收入支付、反周期支付等为主的收入支持政策。与此相适应，联邦政府的补贴方式也由原来的 国内价格支持转换为对农民的直接收入补贴。之所以做出这种抉择，一方面是为了躲避WTO农业规则的限制和危 险，以取得发展中国家的懂得和支持，从而缓解和减轻来自发展中国家的压力；另一方面是由于传统的价格支持政 策存在许多政策破绽和政策缺点，导致农业补贴政策绩效与农业宏观调控目标发生矛盾和偏差。而收入支持政策的 实施可以在很大程度上打消这些政策缺陷，从而实现农业补贴政策目标与政策绩效的有机祸合。
　　　　3.从补贴环节的角度来看。美国在农业补贴中逐步削减流畅范畴的补贴额度，减少旁边环节补贴，在此 基础上增加对农业综合开发和农民收入的政策支持力度。美国增加农业综合开发支持力度的主要目的在于减少对天 然资源的损坏性应用，保护生态环境并保护农业生产的良性轮回。同时，增加补贴顶用于农业利研、教导和技巧推 广的份额，目的在于用进步的科技来设备农业，进而提高农业生产效力。2002年农业法案规定， 在2002-2007年间，用于农业综合开发的补贴比1995年农业法案规定的补贴增加近190亿美元；用于资源环境保 护规划的补贴到2007年要达到171亿美元；而用于乡村发展打算的补贴也将达到10亿美元左右（Kirw an，2004）。这种补贴环节的改变必将有利于以生态农业、循环农业、有机农业等为中心的古代农业的可持 续发展。
　　　　4.从补贴工具的角度来看。美国农业补贴正在实现由“黄箱”政策向“绿箱”政策的转变。“黄箱”政 策是WTO农业规则限制和请求削减的政府支持政策，而“绿箱”政策是WTO农业规矩容许并鼎力倡导的政府支 持政策。近年来，美国在逐步减少“黄箱”政策的基础上，充足利用“绿箱”政策来支持农业发展和增加农民收入 。从久远的视角动身，美国未来农业补贴政策的支稳重点主要在于：农业科技开发和技术推广、资源保育和结构调 整、农产品德量平安和监测、生态农业和环境保护、现代农业科技教育和农业保险、市场开发和农村 信息化服务。
　　（中国农村经济，曲阜师范大学经济学院，冯继康）