城市征地中利益关系的协调
规划和建设局 殷碧
土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定的社会保障基础。城市建设使得土地被大量征用，失地农民不 断增加，征地补偿、失地农民就业、社会保障等问题日益显著。无数事实表明，人类社会就是在对利益冲突的不断 协调中得以发展和进步的。因此，必须采取切实措施对城市建设征地利益关系进行协调。
（一）完善土地征用补偿体系
前面分析可知，中国征地价值体系尚存不足。征地补偿范围不仅应该扩大，将残余地损害、营业损失及其他因 土地征用引起的各种附带损失均列入补偿的范围以内，而且也应提高补偿的标准，补偿标准不应以国家定价为主， 而应接近或等于市场价格，使被征地人既无法获取暴利，也不致遭受损失。
因此，针对中国农村土地征用的价值补偿体系的缺陷，科学合理的补偿机制，应该以提高或恢复失地农民的收 入和生活水平为目标，应当做到：“农民无后顾之忧，集体纯收入不减”。这就要求我们的征地补偿费，至少应该 保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，征地补偿标准，应 在现有的基础上有所提高，其补偿标准应该包括以下方面：土地所有权补偿、土地使用权补偿、青苗及附着物补偿 费、残余地补偿费和相关损害补偿费等五项。对集体土地所有权要给予土地补偿费，对农民拥有的土地使用权要单 独给予补偿（包括承包地、宅基地、自留山、自留地等土地使用权的补偿），对因征地而剩下的残存土地要给予补 偿，因征地带来的地力下降、环境污染、噪声污染等给予相关损害补偿费。各项补偿要体现公平原则，补偿费要充 分体现市场价格。安置补偿费是带有浓厚计划色彩的费用，在土地所有权、土地使用权及各项损失得到合理而充分 的补偿之后，已经没有存在的必要。对剩余劳动力的安置应从土地所有权补偿费、土地使用权补偿费、残余地补偿 费和相关损害补偿费中来解决。也就是说，各地可根据自身条件，因地制宜制定适合自己的方针、政策如现金补偿 以及现金与实物补偿相结合等的方式来解决安置问题。
现阶段中国征地采用被征用土地前三年平均产值的倍数作为补偿测算标准，征用土地的补偿费用普遍采取法定 补偿标准的低限，个别地方政府甚至依靠行政手段压低标准，这样的测算标准是很不科学的。根据地价理论，只有 选择资本的地租――地价作为征地补偿标准才是科学的。对土地所有权、土地使用权的补偿应发挥市场作用，即通 过市场机制进行，体现土地供求关系对土地价格的影响。残余地补偿费综合考虑现行的补偿方法及各种土地评估方 法，采用收益还原法计算是比较合理而简单可行的。而青苗及附着物补偿费和相关损害补偿费应按征地时当地的市 场价格进行补偿。
我国补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，即土地补偿费、征用土地上的地上附着物和青苗的补 偿费、劳动力安置补助费。而对与被征地客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，如残余地、 相邻地损害、经营损失和租金损失等。并且，用劳动力安置补助费代替农村居民的土地使用权补偿，显然不合理。 与补偿范围窄同时存在的问题是征地的补偿标准较低，至于各地在具体实施征用补偿中以耕地年产值为基础的按一 定倍数补偿的做法，更是严重违背土地价格形成规律。首先，它不能反映土地的自身价值（所在地经济发展水平， 市场交易价格等），也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现产出差别的真实价值。其次，对 农民征地地价补偿和政府供地高价出让的反差明显。其结果显然对被征地的农村经济集体及其成员是不公平的，不 利于其合法权益的保护，也不利于耕地资源的保护。
（二）完善农村土地产权制度建设
城市建设征地过程中出现农民集体和农民利益被侵害和利益分配不合理的根本原因，在于我国农村集体土地产 权制度不健全。因而，要保护农民集体和农民的利益，保护集体在土地方面的经济利益，首先应确定集体土地的所 有权主体。土地所有权主体的确定，应该通过依法登记取得法人资格；其次要完善农村集体土地所有权权能。在明 确农村集体土地所有权的基础上，应明确土地所有权主体的权利和义务。在处分权上，除公共利益以外的项目，农 村集体土地的占有应严格按市场机制运行，在市场经济规律的作用下，实现土地所有权的流转。同时，搞活农村集 体土地使用权流转，打破集体土地使用权不能流转的局面，使其和国家建设用地使用权一样进入市场，实现其权益 。这样才能确立集体土地所有权的主体地位，明确集体土地产权，强化市场公平竞争的环境。
不论以何种方式分配产权，产权明确化是促进效率实现的一个重要手段。农村集体土地产权的明确就是从法律 上明确国家、农民集体以及具体的土地使用者――农民之间的权利与义务，才能为土地征用提供明确的征地对象， 为征地补偿标准的确定以及补偿费用的合理分配提供有力的依据。反之，若产权主体混乱，产权关系不清，必然给 征地带来诸多问题。现阶段，中国土地征用利益冲突在很大程度上由于土地产权界定不清、法律保护不力等原因造 成的。因此，征地制度的改革和土地产权制度的改革是密切相关的，只有土地产权制度取得了相应突破后，土地征 用制度中与土地产权相关的问题就迎刃而解。
（三）完善我国土地征用立法
在对人类社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中的核心内容之一。在中国，法律是我们执行一切行为的 准绳。中国土地产权关系、土地征用权、征地补偿等都被严格限制在法律法规中。因此，对中国城市建设征地利益 冲突的协调，土地征用立法的完善有其极端重要性。
1，立法形式
当今世界各国土地征用制度涉及的立法形式主要有两种：一是独立式，即土地征用法独立于土地法，且以法典 的形式存在，比如日本、法国等。二是章节法式，即土地征用法作为土地法的一个章节而存在，是土地法中的一部 分，例如中国及中国台湾地区等。
独立式立法一般具有规定较详尽、容易操作等优点，但易忽略与其他土地法律制度之间的联系。而章节式立法 的优点在于，能与其他的土地法律制度融为一体，相互衔接，但其规定一般较为原则，不易操作。因此采用这一形 式时，往往需要立法或司法上的解释作为补充。
在《土地管理法》颁布之前，中国曾实行过独立的土地征用立法，即《国家建设征用土地条例》。在《土地管 理法》颁布之后，该条例作为一章已被纳入。因此，中国先后采用过独立式和章节式两种立法形式。
采取独立式还是章节式的立法形式，关键在于它是否反映该国的实际情况，更重要的是否适合该国的国情。根 据中国的客观实际以及纵观国内外的立法情形，中国土地征用立法更宜采用独立式立法，其理由如下 ：
中国当前尽管采用的是章节式立法，但是各法理条款互为冲突的地方仍存在，并没有具备章节式立法的优点， 即能与其他的土地法律制度融为一体，相互衔接。可见，章节式立法在中国仍不完善，有待调整和修改，虽然《土 地管理法》在中国已实施多年，但是由于有关土地征用制度的条款过于简略，过于原则，征用土地过程中应遵循的 规律没有在立法中体现出来。因此，采用独立式立法可以将土地征用制度中所应涉及的内容完整地体现出来，便于 在征地实践中操作。
2，征用范围
中国《宪法》和《土地管理法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用 并给予补偿。也就是说，只有出于公共利益的需要，对农民集体土地的征用是有法可依的。但是，何为公共利益， 如何确定公共利益，中国《宪法》和法律没有明确规定。到现在为止，我国征地领域的“公共利益”究竟是什么， 没有一部法律对这个问题作过详细规定。有《宪法》和法律解释权的全国人大常委会，也没有作出解释。这样，由 于地方利益的推动，一些地方政府就利用“公共利益”的模糊性，随意地征用土地，并将大量的土地投入房地产开 发市场。从法律意义上讲，确定的公共利益是土地征用制度合法性的理论基础和核心，公共利益不确定，就难以确 定土地征用的公正性。因此，公共目的性，是衡量土地征用权合法和合理使用的唯一标准，也是防止土地征用权滥 用的重要措施。因此，对“公共利益”作出合法的、适宜的解释已经刻不容缓。
严格界定征用目的，主要是为了改变过去滥用征地权或“擦边球”式地运用征地权。那些非公共利益建设项目 的用地，今后必须通过土地市场如开放集体土地产权市场解决，或者通过土地供给制度创新如开放集体建设用地流 转来满足需求。
在发达国家，有许多公共事业是借助民间力量开发建设的，较少动用土地征用权，而是通过市场交易获取土地 。由于征地补偿相当于市场价格以及手续繁琐、旷日费时，这些都令用地者不会考虑到运用征地权去获取土地，一 般只有在收买困难时才实行土地征用，这与中国大量“低门槛”滥用征地权形成明显反差。显而易见，时至今日仍 然持计划经济观念来行使土地征用权，靠牺牲农民的利益来满足发展需要是不可取的。土地征用权这种公权力的设 立，并不能成为政府“廉价”获取土地的法理依据。
3，征用补偿及方式
首先是征地补偿款项的界定。中国现行征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补 偿费三项。对被征地农民来说，仅此三项补偿与因土地被征用而遭到的损失相比是不对等的。合理的价值补偿体系 应该包括以下方面：土地所有权补偿、土地使用权补偿、青苗及附着物补偿费、残余地补偿费和相关损害补偿费等 五项。对于在确定具体的补偿款项时，必须遵循市场原则，用市场规律对其进行制约。
土地征用补偿不应当仅仅局限于一次性发给货币的方式，尽管这种方式有很多有点并为许多国家所采用，但仍 存在很多弊端。特别是对中国这样一个幅员辽阔，地区间发展步伐和自然、社会条件存在差异明显的的国家更是存 在很多不足。因此，应从中国的国情，因地制宜、综合评价，选定合理、完整的补偿策略并具体落实到相关的法律 法规中。此外还要理顺集体和农民之间的关系，才能做到分配的明晰、合理。
4，征用程序
现行《土地管理法》第45条、第46条规定了征用土地的程序，但目前的规定相对缺乏公开性和公正性，表 现在以下几个方面：一是公告程序只作为依附程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，对征用并不起监督作用 ；二是从征地调查程序来看，将事前调查和事后调查合二为一，缺乏实地核实；三是中国的批准机关自由裁量权太 大。
法律的不规范导致实际的征地程序，存在不少非规范之处，主要表现在：一是征地公开性不够。政府有关部门 认定的征地项目没有及时公告于众，及时通知土地所有权人特别是广大农民，也没有在媒体上公告申请用地者的名 称、事业类别及征用目的，带有一定的暗箱操作特点；二是群众性不够。政府与被征地一方协商征地及价格时，往 往只同农村集体经济组织的个别领导接触，而未广泛听取广大农民意见。这是一种将广大农民排斥在农村土地所有 者主体之外的行为。另外，现行征地制度还缺乏征后跟踪检查的环节。一旦有关手续办完，主管部门就认为万事大 吉，至于征后是否存在暗渡陈仓，擅自改变用地方向，少征多用、征而未用，以及是否存在补偿费用分配和管理不 当等问题，往往无人过问。
只有制定和完善土地征用法，将所有的征地内容法制化，才能彻底保护各产权主体的利益，才能适应市场经济 对土地征用的要求。因此，对中国土地征用程序的立法工作提出如下建议：第一，增设公益目的的认证程序。在征 用公益目的的认定方面，中国缺乏相应的程序规定。作为剥夺农村集体财产权的一种公权力行为，行政征用只有在 满足了公共利益的需要条件下才能采取。那么，在制定了征地清单后，严格按“公共利益”清单所列，对征地项目 的公益性进行认证；第二，用地者应在向有关国家机关提出征地申请时，就公告于众，并通知土地所有人和土地其 他权利人，且将公告程序贯穿于征收的整个过程，接受公众监督；第三，有关国家机关在核准申请前，应举行听证 会，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见后和就征地带来的利弊进行分析后， 做出决策；第四，增加集体农民直接参与征地和物质补偿的全过程等条款；第五，增加土地征用前后的调查和权属 变更登记。尽管法律规定，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人 民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”但现实中并没有得到很好的执行。第六，公布收支帐目，基层政府 和集体土地经营管理者应将集体土地被征用的收益及其分配，向相应范围内的集体农民公布；第七，完善土地纠纷 的救济程序，使各产权主体在利益受到侵犯时，通过法定程序找寻自己应得利益。
（四）构筑就业新机制，促进稳定就业
失地农民的根本出路在于就业。因此，要正确认识失地农民的就业问题，完善就业服务措施，拓宽就业范围和 领域，完善和落实促进失地农民就业的扶持政策，创造有利于失地农民就业的机制和环境，多管齐下，解决失地农 民的就业问题：
一是履行政府职能，搞好安置就业。农民失去土地，相当于工人下岗。因此，各级政府应该把失地农民的就业 纳入下岗工人再就业范畴，制定和实施失地农民的保护性就业政策，为失地农民发放《失地农民再就业证》享受再 就业优惠政策。同时，政府要积极探索多种形式就业安置办法，把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置 、划地安置等安置形式有机地结合起来。积极推荐失地农民到用地单位和用地企业就业，鼓励用地单位和用地企业 把合适的岗位优先安排给被征地的农民；制订出台优惠政策，引导企业吸纳失地农民，促使企业在同等条件下更多 地吸收本地失地农民就业。要大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生 、交通、便民服务等项事业结合起来，帮助大龄失地农民再就业。此外，加强失地农民的就业指导和服务，加强与 省内外用人单位的联系，积极引导失地农民外出务工经商。
二是实行优惠政策，鼓励自谋职业。失地农民在土地被征后，在城市从事第二、三产业，既方便了城市人们的 生活，又为自己获得了一些收入，也减少了政府的负担。但是，这种自谋职业的行为，却因种种因素的制约而得不 到发展壮大。为此，政府对失地农民自谋职业，自主创业的，要让其享受下岗工人创业的优惠政策，如免交相关税 费；金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，提供小额担保贷款等优惠政策，鼓励和扶持失地农民自主创业 、自谋职业，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率，以解决生活出路问题。
三是加大培训力度，提高就业能力。如所前所述，失地农民的文化水平和专业技术水平都难于适应目前劳动力 市场的需求变化，因此，各级政府要根据当地的产业特点、劳动技能要求和劳动力市场需求等方面的情况，加大就 业培训力度。每年从财政资金中安排一定的财政经费，再从土地出让金中拿出一部分经费，专门用于对失地农民的 定期再就业培训，以提高失地农民的素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件，从而实现从“输血”到“造 血”的根本转变。
四是加强“转观”教育，促进观念转变。转变失地农民就业观念和习惯,也是解决就业的重要环节。因此，我 们要加强对失地农民转换就业观念的教育,积极引导他们尽快转变观念,彻底摒弃“土地就是命根子”的思想，改 变一部分失地农民就业中存在的“大钱赚不到，小钱不愿赚”的观念，树立“靠城吃饭,围绕城市服务做文章,宜 工则工,适商则商,主动适应市场变化”的就业观念，把失地农民引向城市、引向店铺摊位，带其走 出家门,
paul by paul smith，走向全国各地，甚至走向国外。
（五）建立和完善农村社会保障制度
当前土地是大部分农民就业、生存保障和社会福利的惟一依靠。农民失去了土地，就意味着失去了社会保障。 因此，搞好城市建设征地工作，必须积极稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障，由依靠土地 转为依靠社会和制度，还土地以正常的生产要素性质，最大限度发挥土地的经济功能。这就要求政府部门，在鼓励 失地农民务工、经商、办企业的同时，采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，加快农村（包 括养老、医疗、低保在内的）社会保障体系建立，让失地农民享受应有的社会保障，从根本上解除农民对失去土地 后的生存、养老和医疗问题的担忧。
1，建立失地农民养老保障体系。由于我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，由国家全部承担 失地农民的养老保障是不现实的。因此，建立失地农民养老保障体系，可参照城市养老保障体系建设进行：一是养 老保险基金的筹集由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分，可从土地出让收入和增值 收益中列支，或安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取；失地农民个人缴纳的部分 可视其具体经济状况，在安置补偿费中扣除养老保险费的缴纳标准和养老金的发放标准，并将失地农民中符合政策 条件的人群纳入社会基本养老保险，这样使失地农民既履行应尽的义务，又分享经济发展带来的利益；二是要完善 养老保险基金监管机制。对所征缴的失地农民养老保险基金，设立专门机构，实行专户储存和管理，确保失地农民 保障资金规范化管理、安全运行和实现保值增值；三是要完善养老保险基金统发机制。对被征地人员在按一定标准 缴纳一定年限的养老保险费后，参照城镇职工养老保险的办法，享受养老保险待遇，使被征地人员在年老时有稳定 的基本生活费。对超龄不能办理和接近投保最高年龄的失地农民，他们几乎完全丧失了再就业的机会，将来的养老 需要，应该由政府来承担，政府可根据具体情况，每月发给一定数额的生活补贴，以解决其生活保障 问题。
2，建立符合失地农民需求的医疗保险制度。对失地农民来说，随着医疗费用的大幅攀升，高额的医疗费用支 出，对他们来说显然是巨大的压力，解决这一难题的有效途径，就是让失地农民医疗费用进入社会统筹，让全社会 来负担。当务之急是要探索建立符合失地农民需求的医疗保险制度，由政府组织、引导、支持，失地农民自愿参加 ，引导失地农民，在征地补偿费中拿出部分资金购买医疗保险，实行失地农民个人缴费、集体扶持、政府支持和社 会各方筹资相结合的办法，建立以住院大病统筹为主的失地农民医疗互助共济制度，对失地农民的大额医疗费用或 住院费用进行补助。
3，建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是社会保障体系 中的最后一道“安全网”。目前，失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，他们既失去了土地的保障，又不享 有同城市居民一样的社会保障，成为一个失地又失业的边缘弱势群体，因此，必须重视失地农民最低生活保障制度 的建立。目前可根据实际情况，采取分类处理、分别对待的办法，解决失地农民的最低生活保障问题。比如，对6 0岁以上的，或者已经达到城市低保标准的失地农民，可全部进入城市低保，享受与城市居民同等的最低生活保障 ，让失地农民中的困难户、特困户直接进入城镇居民的低保体系。同时，在保证困难失地农民有饭吃、有衣穿的同 时，还为他们统一规划建设安置房，实行集中安置，为他们提供住房保障。
二��九年一月八日
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